ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่กับอุปสรรคของระบบราชการ

ลองนึกภาพจินตนาการถึงการนำขบวนรถไฟความเร็วสูงรุ่นใหม่ล่าสุดที่ออกแบบมาเพื่อวิ่งข้ามเมืองด้วยความเร็วสูงและปลอดภัย ไปใช้กับระบบรางรถไฟเก่าที่สร้างขึ้นเมื่อหลายสิบปีก่อนซึ่งมีทั้งสนิมและขนาดรางที่คับแคบ ไม่ว่ารถไฟขบวนนั้นจะมีเครื่องยนต์อันทรงพลังเพียงใด ก็ย่อมไม่อาจไปถึงเป้าหมายได้อย่างราบรื่นและอาจเกิดอันตรายระหว่างทางได้ ภาพเปรียบเทียบนี้คือกระจกสะท้อน "ระบบการศึกษาไทย" ในปัจจุบันได้อย่างเจ็บปวด

ที่ผ่านมา เราพยายามยัดเยียดนวัตกรรมและหลักสูตรใหม่ ๆ (หัวรถจักรความเร็วสูง) ลงบน "โครงสร้างการศึกษาแบบเดิม" (รางรถไฟเก่า) ไม่ว่าจะเป็นระบบราชการที่รวมศูนย์อำนาจ วัฒนธรรมการเรียนแบบท่องจำที่คับแคบ และกฎระเบียบที่ผุพังจนไม่เอื้อต่อการเรียนรู้ในโลกยุคใหม่ ณ ตอนนี้ กระทรวงศึกษาธิการกำลังเร่งขับเคลื่อนการยกร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ เพื่อใช้แทนที่ฉบับเดิมที่บังคับใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 โดยมอบหมายให้คณะอนุกรรมการสภาการศึกษาเฉพาะกิจเป็นผู้ออกแบบ เพื่อให้กฎหมายฉบับนี้เป็นเสมือน "ธรรมนูญการศึกษา" ที่มีความกระชับ ยืดหยุ่น และตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของโลกยุคปัจจุบัน (สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา, 2569) โดยมีความมุ่งหวังที่จะให้มีผลบังคับใช้อย่างสมบูรณ์ในปี พ.ศ. 2571

อย่างไรก็ตาม คำถามที่ท้าทายที่สุดไม่ได้อยู่ที่ว่ากฎหมายฉบับใหม่นี้จะเขียนออกมาได้ดีเพียงใด แต่อยู่ที่ว่า "ระบบราชการ" ภายในกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเปรียบเสมือนรางรถไฟเก่าที่เต็มไปด้วยขั้นตอนที่ซับซ้อน การรวมศูนย์อำนาจ และภาระงานเอกสาร จะสามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงนี้ได้หรือไม่ รายงานฉบับนี้จึงมุ่งเน้นการวิเคราะห์ลึกถึงรากเหง้าของปัญหาในระบบราชการที่ฉุดรั้งการพัฒนา พร้อมทั้งนำข้อเสนอแนะเชิงบวก เพื่อปูทางให้เจตจำนงของร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่สามารถผลิดอกออกผลและสร้างการเปลี่ยนแปลงที่แท้จริงให้แก่เด็กไทยได้

ความหวังใหม่ภายใต้ธรรมนูญการศึกษาแห่งชาติ

กระบวนการยกร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ นำโดยผู้เชี่ยวชาญจากหลากหลายสาขา ทั้งด้านกฎหมาย การบริหารการศึกษา และภาคประชาสังคม โดยมีเป้าหมายสูงสุดคือการสร้างพื้นที่การเรียนรู้ที่เปิดกว้างและไม่มีข้อจำกัด (สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา, 2569) เจตนารมณ์ของร่างกฎหมายนี้เน้นย้ำถึงการพัฒนาผู้เรียนอย่างรอบด้าน ทั้งร่างกาย จิตใจ สติปัญญา และอารมณ์ ควบคู่ไปกับการส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิตที่ตอบโจทย์ความแตกต่างหลากหลายของผู้เรียนแต่ละคน

นอกจากนี้ สิ่งที่เป็นหัวใจสำคัญของร่างกฎหมายฉบับนี้คือการลดความเหลื่อมล้ำและกระจายอำนาจสู่ระดับพื้นที่ เพื่อให้สถานศึกษามีอิสระในการออกแบบหลักสูตรการบริหารจัดการงบประมาณและการพัฒนาบุคลากรให้สอดคล้องกับบริบทของชุมชนอย่างแท้จริง (กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา, 2565) ทว่าเจตนารมณ์เหล่านี้มักจะถูกลดทอนประสิทธิภาพลงเมื่อต้องนำไปปฏิบัติจริงผ่านกลไกของระบบราชการที่มีความแข็งตัวและคุ้นชินกับการสั่งการจากบนลงล่าง

รากเหง้าของปัญหาเมื่อระบบราชการกลายเป็นกำแพงกั้นความสำเร็จ

เพื่อให้ธรรมนูญการศึกษาฉบับใหม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผู้เขียนจำเป็นต้องทำความเข้าใจและหาทางแก้ไขอุปสรรคที่ฝังรากลึกอยู่ในระบบราชการของกระทรวงศึกษาธิการ

โดยสามารถวิเคราะห์เจาะลึกได้ในสามประเด็นหลัก ดังนี้

ภาระงานเอกสารที่ขโมยเวลาอันมีค่าไปจากห้องเรียน

ปัญหาที่ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพการศึกษาคือภาระงานของครูที่อยู่นอกเหนือจากการสอน ข้อมูลเชิงประจักษ์จากการสำรวจพบว่า ในหนึ่งปีการศึกษาซึ่งมีวันเปิดเรียนประมาณ 200 วัน ครูไทยต้องสูญเสียเวลาไปกับภาระงานที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการสอนถึง 84 วัน ( สำนักงานส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้และคุณภาพเยาวชน, 2557)

เวลาอันมีค่าเหล่านี้ถูกใช้ไปกับการทำเอกสารเพื่อรองรับการประเมินจากหน่วยงานภายนอก การจัดเตรียมการแข่งขันทางวิชาการ การเข้ารับการอบรมที่ส่วนกลางจัดขึ้น และงานธุรการอื่นๆ ที่ครู(อาจ)ไม่(ได้)อยู่ในความเชี่ยวชาญของครูโดยตรง เช่น งานพัสดุและงานการเงิน เป็นต้น

แม้กระทรวงจะมีความพยายามในการนำระบบเทคโนโลยีเข้ามาช่วยลดภาระ เช่น การใช้ระบบประเมินวิทยฐานะดิจิทัล (DPA) แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่าระบบดังกล่าวยังขาดความเสถียรและสร้างความกดดันรูปแบบใหม่ ครูจำนวนมากต้องใช้เวลาไปกับการตัดต่อวิดีโอการสอนให้ดูสมบูรณ์แบบเพื่อตอบโจทย์เกณฑ์การประเมิน แทนที่จะให้ความสำคัญกับพัฒนาการที่แท้จริงของนักเรียนในห้องเรียน (เว็บไซต์ครูเชียงราย, 2568)

สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่าการนำเทคโนโลยีมาใช้โดยไม่ปรับเปลี่ยนวิธีคิดของการประเมินแบบจับผิด จะไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างแท้จริง

การบริหารแบบใช้กฎเกณฑ์เดียวบังคับใช้กับทุกคน

ความพยายามในการกระจายอำนาจมีมาตั้งแต่กฎหมายการศึกษาฉบับปี พ.ศ. 2542 แต่อำนาจในการตัดสินใจเรื่องสำคัญยังคงถูกผูกขาดอยู่ที่ส่วนกลาง ระบบราชการมักจะออกแบบระเบียบปฏิบัติเพียงรูปแบบเดียวแล้วคาดหวังให้โรงเรียนทุกขนาดทั่วประเทศปฏิบัติตาม (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2558)9 ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการจัดสรรบุคลากรที่อิงสัดส่วนครู 1 คนต่อนักเรียน 20 คน ซึ่งส่งผลกระทบอย่างหนักต่อโรงเรียนขนาดเล็กที่พบบ่อยในพื้นที่ชนบทและห่างไกล ทำให้เกิดปัญหาครูไม่ครบชั้นและครูหนึ่งคนต้องสอนหลายวิชา (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, 2558) ตัวอย่างเช่น โรงเรียนประถมแห่งหนึ่งบนดอยมีนักเรียนทั้งโรงเรียน 40 คน เปิดสอนตั้งแต่ชั้น ป.1 ถึง ป.6 (รวม 6 ระดับชั้น) เมื่อคำนวณตามเกณฑ์ 1:20 โรงเรียนนี้จะได้ครูเพียง 2 คน ผลที่ตามมาคือ ปัญหาครูไม่ครบชั้น นั่นหมายความว่าครู 1 คนต้องรับผิดชอบการสอนพร้อมกันถึง 3 ระดับชั้น และวิ่งวนดูหลายห้อง หรือจับเด็ก ป.1–ป.3 มานั่งเรียนรวมกัน โดยต้องสอนอ่านเขียนเด็กเล็กไปพร้อมกับคุมเด็กโตทำโจทย์คณิตศาสตร์ สภาพการณ์เช่นนี้ทำให้นักเรียนไม่ได้รับการดูแลอย่างทั่วถึง การเรียนรู้ขาดความต่อเนื่อง เสียโอกาสพัฒนาทักษะตามช่วงวัย และส่งผลให้คุณภาพการศึกษาถดถอยตั้งแต่รากฐาน

ในขณะเดียวกัน เมื่อสถานศึกษาต้องการริเริ่มแนวทางการสอนใหม่ๆ หรือจัดซื้อสื่อการเรียนรู้ที่สอดคล้องกับท้องถิ่น กลับต้องเผชิญกับข้อจำกัดทางระเบียบงบประมาณที่ไม่ยืดหยุ่น ทำให้ผู้บริหารสถานศึกษาเลือกที่จะทำตามกรอบเดิมที่ปลอดภัย มากกว่าพร้อมเสี่ยงในการสร้างนวัตกรรมเพื่อผู้เรียน

การทำงานแบบแยกส่วนและขาดการบูรณาการข้อมูล

กระทรวงศึกษาธิการประกอบด้วยหน่วยงานย่อยจำนวนมากที่มักจะทำงานแยกส่วนกัน ขาดการเชื่อมโยงข้อมูลอย่างเป็นระบบ (กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา, 2565) โรงเรียนต้องกรอกข้อมูลพื้นฐานของนักเรียนและบุคลากรซ้ำซ้อนส่งให้หลายหน่วยงาน นำไปสู่การสิ้นเปลืองทรัพยากรบุคคลและเวลา นอกจากนี้ การตัดสินใจเชิงนโยบายมักขาดความต่อเนื่องเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองหรือผู้บริหารระดับสูง ทำให้โครงการที่ดีหลายโครงการต้องหยุดชะงักและถูกแทนที่ด้วยโครงการใหม่ที่ไม่ได้ต่อยอดจากรากฐานเดิม

ข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติเพื่อรองรับร่างพรบ. การศึกษาฉบับใหม่

เพื่อให้เป้าหมายของร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่บรรลุผลสำเร็จ กระทรวงศึกษาธิการจำเป็นต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างการทำงานและวิธีคิดของระบบราชการอย่างเป็นรูปธรรม โดยมีข้อเสนอแนะดังต่อไปนี้

การสร้างแพลตฟอร์มฐานข้อมูลเดียวเพื่อคืนเวลาให้ห้องเรียน

กระทรวงศึกษาธิการควรบูรณาการฐานข้อมูลของทุกหน่วยงานเข้าด้วยกันเป็นระบบเดียว โดยใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยลดภาระงานธุรการ ข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับนักเรียน ทั้งผลการเรียน ข้อมูลสุขภาพ และสถานะทางครอบครัว ควรได้รับการเชื่อมโยงกับฐานข้อมูลของกระทรวงอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น กระทรวงมหาดไทยและกระทรวงสาธารณสุข สิ่งนี้จะช่วยให้ครูไม่ต้องทำหน้าที่เก็บข้อมูลซ้ำซ้อนและลดขั้นตอนการทำรายงานที่เป็นกระดาษ ส่งผลให้ครูได้กลับไปทำหน้าที่ที่สำคัญที่สุด นั่นคือการดูแลและส่งเสริมการเรียนรู้ของนักเรียนอย่างเต็มศักยภาพ

การปรับแนวทางการประเมินสู่การสนับสนุนและพัฒนา

ระบบการประเมินความดีความชอบและการประเมินวิทยฐานะ ควรเปลี่ยนผ่านจากการจับผิดและการประเมินเอกสาร มาเป็นการประเมินเพื่อพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพ (Formative Evaluation)

กระทรวงควรปรับปรุงเกณฑ์การประเมินให้สะท้อนถึงผลพัฒนาการจริงของผู้เรียน โดยลดน้ำหนักของการจัดทำเอกสารหรือสื่อนำเสนอที่ประดิษฐ์ขึ้น และเปิดโอกาสให้ชุมชน ผู้ปกครอง รวมถึงเพื่อนครูในสถานศึกษา มีส่วนร่วมในการสะท้อนผลการทำงาน สิ่งนี้จะช่วยสร้างบรรยากาศแห่งการร่วมมือมากกว่าการแข่งขันกันทำผลงานเพื่อตอบสนองเกณฑ์ของส่วนกลาง

การมอบสถานะนิติบุคคลและการบริหารงบประมาณแบบเหมารวม

เจตนารมณ์ของการกระจายอำนาจจะเกิดขึ้นจริงได้ต่อเมื่อสถานศึกษามีอิสระในการตัดสินใจ กระทรวงควรผลักดันให้โรงเรียนหรือกลุ่มเครือข่ายโรงเรียนในพื้นที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลอย่างแท้จริง พร้อมทั้งปรับเปลี่ยนวิธีการจัดสรรงบประมาณให้อยู่ในรูปแบบงบประมาณเหมารวม (Block Grant) เพื่อให้ผู้บริหารสถานศึกษาสามารถนำไปบริหารจัดการได้ตามความจำเป็นของพื้นที่ เช่น การจัดหาผู้เชี่ยวชาญในท้องถิ่นมาสอนในวิชาที่โรงเรียนขาดแคลนครู โดยไม่ต้องถูกจำกัดด้วยระเบียบการจัดสรรบุคลากรจากส่วนกลางที่อิงกับจำนวนนักเรียนเพียงอย่างเดียว

การสร้างระบบนิเวศการศึกษาที่เปิดรับความร่วมมือ

การจัดการศึกษาที่มีคุณภาพไม่อาจเป็นภาระของกระทรวงศึกษาธิการแต่เพียงผู้เดียว ระบบราชการต้องเปิดกว้างและปลดล็อกข้อจำกัดทางกฎหมายที่กีดกันภาคส่วนอื่นออกจากการมีส่วนร่วม กระทรวงควรสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาคเอกชน และเครือข่ายผู้ปกครอง เข้ามาเป็นหุ้นส่วนในการจัดการศึกษาได้อย่างเต็มที่ (กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา, 2565) ไม่ว่าจะเป็นการร่วมลงทุน การสนับสนุนทรัพยากร หรือการร่วมพัฒนาหลักสูตรท้องถิ่น ซึ่งความร่วมมือที่หลากหลายนี้จะนำมาซึ่งนวัตกรรมและความยืดหยุ่นที่ระบบราชการแบบเดิมไม่สามารถทำได้

ท้ายที่สุดแล้ว การยกร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ที่จะมีผลบังคับใช้ในปี พ.ศ. 2571 นับเป็นก้าวสำคัญที่จะกำหนดทิศทางอนาคตของชาติ ทว่ากฎหมายที่ดีที่สุดก็ไม่อาจสร้างความเปลี่ยนแปลงได้หากกลไกของระบบราชการยังคงย่ำอยู่กับที่ ความสำเร็จจึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับตัวอักษรในกฎหมายเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ความกล้าหาญในการปรับลดอำนาจของส่วนกลาง การคืนความไว้วางใจให้แก่ครูและสถานศึกษา และการเปลี่ยนระบบราชการให้เป็นพื้นที่สนับสนุนการเติบโตของผู้เรียน เมื่อใดที่กระทรวงศึกษาธิการสามารถปรับเปลี่ยนบทบาทตนเองจาก "ผู้ควบคุม" สู่การเป็น "ผู้สนับสนุน" อย่างแท้จริง เมื่อนั้นเป้าหมายของธรรมนูญการศึกษาฉบับใหม่จึงจะสามารถผลักดันให้เด็กไทยเติบโตและก้าวเดินไปในโลกยุคใหม่ได้

เรื่อง: ธิบดินทร์ จ้อยปาน
ออกแบบภาพ: จินต์จุฑา สมวงษ์

แหล่งที่มา

อนุ กกส.เฉพาะกิจเดินหน้าร่าง พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ ยกระดับการศึกษาแบบไร้รอยต่อ-ลดเหลื่อมล้ำ - สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา :: Office of the Education Council, https://www.onec.go.th/th.php/page/view/Newseducation/6775
เริ่มแล้ว! กางไทม์ไลน์ พ.ร.บ.การศึกษาใหม่ 'ธรรมนูญการศึกษา' ยืดหยุ่น ทันโลก ทันสมัย ปั้นคนไทยเป็นพลเมืองโลก - สำนักงานรัฐมนตรี, https://om.moe.go.th/
รมว.ประเสริฐดันร่างพ.ร.บ.การศึกษาชาติ สร้าง 'ธรรมนูญการศึกษา' - MOE Radiothai - วิทยุศึกษา, https://www.moeradiothai.net/news/14/8431
พ.ร.บ. การศึกษาแห่งชาติกับการ 'กระจายอำนาจ' หนทางปลดล็อคความเหลื่อมล้ำการศึกษาไทย, https://www.eef.or.th/article-national-education-act-and-decentralized-180422/
หยุดความเชื่อ 'ครูไทยต้องเสียสละ' เพราะครูก็เป็นคน เหนื่อยเป็น เครียดเป็น - กรุงเทพธุรกิจ, https://www.bangkokbiznews.com/lifestyle/judprakai/1162296
ก้าวไกลประกาศนโยบาย 'ลดงานครู คืนครูให้นักเรียน' ยกเลิกนอนเวร ลดงานธุรการเอกสาร เพิ่มค่าตอบแทนครูบรรจุใหม่ - the standard,https://thestandard.co/teachers-day-policy-move-forward-party/
จับโป๊ะ! 5 ข้อผิดพลาดที่ทำให้ครู 'ตก' ประเมินวิทยฐานะเกณฑ์ใหม่มากที่สุด - ครูเชียงราย, https://www.kruchiangrai.net/2025/11/05
คู่มือหรือแนวทางการปฏิบัติงาน ของครูและบุคลากรทางการศึกษา, http://www.thaischool.in.th/_files_school/86100300/data/86100300_1_20250714-155213.pdf
รายงานทีดีอาร์ไอ ฉบับที่ 113 มีนาคม 2558 - TDRI, https://tdri.or.th/wp-content/uploads/2015/07/TDRI-Report-march-web-preview.pdf
กระจายอำนาจทางการศึกษา ทางรอดของอนาคตเด็กไทยในโลกที่ผันผวน ข้อเสนอนโยบายจากภาคีเพื่อการศึกษาไทย (TEP), https://tepforum.org/highlight/education-decentralization-proposal/
ทีดีอาร์ไอแนะแก้ปัญหา"ครูไม่ครบชั้นเรียน" โรงเรียนขนาดเล็ก 1.2 หมื่นแห่งขาดครู 4.3 หมื่นคน - ThaiPublica, https://thaipublica.org/2015/07/tdri-14-7-2558/
ถอดรื้อโครงสร้างการศึกษา 'รวมศูนย์อำนาจ' แต่ทำงาน 'แตกกระจาย' ต้องมีฝันร่วมกัน จึงจะผลักดัน 'การศึกษาจากพื้นที่' เป็นจริงได้ | กสศ. - กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา, https://www.eef.or.th/article-abe-220422/
ปรับสูตรจัดสรรงบฯ เร่งพัฒนา ทุนมนุษย์ - Policy Watch, https://policywatch.thaipbs.or.th/article/education-63